治安管理处罚法、民用航空法修订稿及民用航空局关于保障运输安全的通告,都有严禁使用通信设备的规定。虽然民航局在《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》第五次修订版放宽了对于机上便携式电子设备的管理规定,但是从法规的上位法来讲,这一修订内容并不具备相关的法律依据。
一旦技术条件成熟,如果政府部门经过评估审定在飞机上使用手机不影响航空安全,相应的法律法规应该做修改
法制日报记者 赵 丽
法制日报实习生 韩朝阳 戴梦岚
在飞机上可以使用手机吗?
回答肯定是“不可以”。
不过,这个答案可能会出现变化。
中国民航局飞标司副司长朱涛透露,按照10月起施行的新规,将允许航空公司为主体对便携式电子设备的影响进行评估,并制定相应的管理和使用政策。这意味着,旅客将有望在乘机过程中使用手机。
消息出来,不少网友非常期待:今后乘坐国内航空公司的飞机真的不用关机了吗?国航、厦航、春秋航空等国内多家航空公司对此反应不一。业内人士认为,在飞机上使用手机是大势所趋,不过进程或许没有想象中迅速。
“这个消息让大家感到高兴,但还是需要一个过程,完善相关规定才能够实施。究竟要多长时间才能实现,这个我们不得而知,要看航空法的修订以及航空公司的具体准备。”中国政法大学航空与空间法研究中心研究员张起淮对《法制日报》记者说。
打手机对航空安全影响多大
据了解,现行民航法律法规严禁乘客在飞行全程中使用手机,其初衷当然是出于安全考虑。不过,国外有研究表明,飞机上使用手机主要对地面网络造成干扰,“绝大多数商业航班可以承受来自便携电子设备的电波干扰”。因此,有人认为,在一定限制条件之下,允许乘客在飞机上使用手机未尝不可。
中国民航管理干部学院教授董念清在接受《法制日报》记者采访时说,民航飞行首先要保证飞行安全。大家特别希望在飞机上使用手机,但是要在确保安全的前提下才能使用。“所以,此前不仅是我国禁止在飞机上使用手机等便携式设备,整个国际民航界都是禁止的。不是限制,是完全禁止”。
“因为便携式电子设备包括手机的使用会发射无线电信号,无线电信号会影响到民航航空安全。再说具体一点,它会影响到民航的无线电通信。所以,基于这个原因,民航局等政府主管部门、航空公司不允许乘客在飞机上使用便携式电子设备。”董念清说。
《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》第五次修订放宽了对于机上便携式电子设备(PED)的管理规定,允许航空公司为主体对便携式电子设备的影响进行评估,并制定相应的管理和使用政策。
据介绍,航空公司可以根据评估结果来决定在飞机上使用何种便携式电子设备。民航局飞行标准司制定了相应的审核、评估的方法,接受航空公司的申请。
在董念清看来,这种变化来源于科技的发展。“一方面是民航飞行界制造技术的提高、民航飞行管理水平的提高,还有一个就是移动互联网技术的发展,现在我们可以采用一定的措施减少对民航飞行安全的影响,所以最近几年国外航空公司放松了对便携式电子设备的管理或者说对它的禁止。”董念清说。
尽管如此,董念清依然强调说:“但是大家要看到它不是一个普遍的趋势,只是在某些航空公司的某些航班上。迄今为止,我没有看到哪个航空公司在所有航班上完全放开、没有限制地使用便携式电子设备。现在,国内航班在巡航模式下可以使用笔记本电脑、iPad这些便携式电子设备,原先是整个飞行阶段都是不允许的,从关舱门到开舱门这个期间都是不允许的。下个阶段有可能说飞机的起飞和降落阶段都允许使用,还有可能是在具体怎么使用上会有变化。”
对此,张起淮表示了认同,“首先我们国家民航飞机的使用年限和型号不同,有三十年、二十年、十年,还有近五年的新机。在飞机的发展过程中,机型设计制造上需要注意防止机上电子设备受到电磁干扰,这个技术是在不断更新,有的新机型是防干扰的,有的机型是经过改进以后防干扰的,但是大部分飞机都还没有改进,因此施行这样一个解禁在飞机上使用通讯电子设备的条文,首先需要在飞机的技术上达到一定条件,谨防因为使用电子设备造成的风险。国内一些航空公司都有改装后的飞机,在满足技术要求和飞行要求情况下可以使用相关的无线热点”。
授权航空公司不是放任不管
落地时间,也是目前民众较为关心的问题。
不过,目前各大航空公司的态度不尽一致。
国航相关负责人表示,目前还没有收到正式文件,待收到正式文件后公司会组织相应的人员专门进行测试评估,近期仍将继续执行禁用手机的规定；
厦门航空公司宣传部门工作人员表示,将按照民航局规定,对便携式电子设备的影响进行评估,并制定相应的管理和使用政策,经民航局审定通过后,逐步开放手机使用权限。此外,由于目前厦航机队中的波音787飞机已经具备空中互联网功能,厦航将首先开展波音787这一机型的评估工作；
春秋航空新闻发言人张武安则给出了明确的时间表。他表示,空中使用手机是大势所趋,最快在明年上半年,旅客们就有望可以在飞机上使用手机了。
不过,多位业内人士认为,进程或许不会像社会公众所期待的那样迅速。
“谨慎的乐观。”一家航空公司的工作人员谈及此事时说,手机放开是大势所趋,但是绝没有那么简单和迅速。
记者注意到,朱涛在新闻发布会上表示,民航局飞标司制定了相应的审核和评估的方法,来接受航空公司的申请。民航局虽然说让航空公司自己评估,但决定权还是在民航局。
“现在是媒体报道了《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》的修订。大众可能对飞机上能不能使用手机这个话题比较敏感,所以才引出这个话题。根据这个修订的规则,民航授权航空公司这么做,但是不是放任不管?它后面还有一项规定,就是航空公司如果认为自身已经具备技术条件、做好了准备,还得向民航部门申请,由民航部门进行评估,通过审核确认航空公司的条件是否已经达到了允许旅客在飞机上使用便携式电子设备的要求。”董念清向记者介绍说,“比如可以在飞机上打电话,用民航专业术语来讲,它叫合格审定,合格了不影响飞行安全,可以允许使用。从这个角度来说,这个修订不是完全让航空公司想怎么干就怎么干,民航部门最后还有一个把关的行为。”
据董念清观察,未来,航空公司肯定会非常审慎,因为涉及到航空安全。“现在乘客一上飞机就被要求关手机,因为航空是一个系统工程,出一点问题都会影响到安全。国内的50多家航空公司会根据自身的条件、技术水平、管理手段看怎么去实施这个规定,所以大家不能过高地期待民航能够放开在飞机上使用手机的全部功能,它有一个时间过程。最近几年,我们虽然已经有了一些技术积累,但是每一家航空公司不一样,不同的机型也不一样,所以要有一个准备的过程去实施这个修订的规则。我觉得我们大家也不要太着急,给航空公司一定的时间去准备”。
“手机解禁”必须有法律依据
除了飞行安全及实施时间等问题,在飞机上使用手机还有一个更关键的问题,那就是民航法律法规的规定。
民航总局在1999年发布的《公共航空运输承运人运行合格审定规则》规定,从飞机关舱门起,至结束飞行打开舱门时止,飞机上的乘员不得开启和使用,合格证持有人也不得允许其开启和使用与航空器正常飞行无关的主动发射无线电信号的便携式电子设备,这些电子设备中就包括移动电话。
2016年8月,中国民航局公布了民航法修订征求意见稿,对于“手机禁令”,征求意见稿中也明确提出禁止违规使用手机,违规者可能面临最高5万元的罚款。
大家在乘坐国内航班的时候也经常能听到安全提示称,依据中国民航局有关规定,禁止使用手机、电脑等电子设备。
在张起淮看来,民航法律法规的规定是此项规定需要面对的问题。“我国的治安管理处罚法、民用航空法修订稿,还有中国民用航空局关于保障运输安全的通告,有关章节中都有严禁使用通信设备的规定。虽然民航局在《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》第五次修订版放宽了对于机上便携式电子设备的管理规定,但是从法规的上位法上来讲,它并不具备相关的法律依据”。
另外,张起淮向记者介绍说,各航空公司也都有自己的运营规则,在这些运营规则中也都有禁止在飞行过程中使用通讯设备的要求,“现在把规定放宽了,那么,相应的法律法规、行业规定及公司的运营规则是不是需要进行修改。如果不改,解禁就是无源之水,没有法律依据。立法法的规定,民航局是不可以立法的。在国务院的授权下,独立的部级单位可以制定相关法规,这是立法法规定的。现在没有经过授权,只有交通部可以制定相关法规,那么这个解禁规则是存在问题的”。
对此,董念清的态度是,即使民航局是授权航空公司可以让乘客在飞机上使用电话,“但是具体是怎么做还有一个时间过程。我觉得,在目前情况下,以前就是否能够使用手机的相关法律法规等还不能废止。所以,民众不能一看到媒体报道就觉得马上可以在飞机上使用手机打电话、上网,我觉得这也不对”。
“一旦技术条件成熟,如果政府部门经过评估审定在飞机上使用手机不影响航空安全,相应的法律法规应该做修改,其中有一个过程。现在是民航的《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》作了修订,下一步应该是相关的法规、法律作修订。”董念清说。
允许用手机后仍需系列监管
虽然还有一段路,但在飞机上使用手机的日子似乎并不远。而一旦落地,还有一些现实问题或许也是我们不得不面对的。
据了解,很多国外航空公司虽然允许使用手机,但要求在起飞降落阶段关机或者开启飞行模式。如果开启飞行模式,就意味着不能通过移动网络打电话和上网。那么,如何保证在起飞降落阶段关机或者开启飞行模式?
对此,董念清给出的意见是,每次起飞之前,乘务员应该是挨着座位检查,每个座位都看着,同时在提醒、监督,一般的人可能没注意到,但是乘务员在来来回回地监督每一位旅客关闭手机。“当然也有一些旅客要么不听从要求,对于这种情况,对不听从要求的旅客进行处罚是一个方面,另一方面确实要对每名旅客进行宣传教育。旅客乘坐飞机不光是自身的安全,还有整架飞机和所有乘客的安全,站在这个角度就应该自觉听从乘务员的要求。我们主要是靠乘务员的检查,但是在起飞降落阶段,飞行员也能通过仪器感觉到乘客在使用手机。我们现在对这种不听从关闭手机的要求导致出现后果的,也有相应的处罚”。
那么,一旦违规,如何处罚?
今年8月19日,一名“任性”旅客在航班滑行过程中不听空乘人员劝阻,执意玩手机,结果造成航班滑回“延误”,无法正常执行飞行任务,该旅客被郑州机场警方依法作出行政拘留十日的处罚。
“民用航空安全保卫条例规定,在航空器飞行中,对扰乱航空器内秩序,干扰机组人员正常工作而不听劝阻的人,采取必要的管束措施。”董念清说。
未来,如果想在飞机上愉快地使用手机,需要一系列配套措施以及监管管理办法。“第一,从立法上要抓紧修订全套的航空法规；第二,航空公司要加强改进飞机上的机器设备或者装备新的机型；第三,需要加强对空乘人员的培训,他们必须掌握什么情况下允许使用电子设备、具体要求是什么等内容。”张起淮说。
同时,有业内人士向记者表示,去年8月,民用航空法修订征求意见稿中有一条是“违反规定使用手机最高罚5万元”,这恐怕也要修改。另外,是否有必要让“飞机上玩手机”成为一种“国标”,也值得思考。制图／李晓军